I udkastet er hensynet til forbrugerne er bl.a. tilgodeset ved regler om at reklamer ikke må søges skjult, at der kommer regler, der skal beskytte børn og unge, og at prismærkningsreglerne kommer ind under markedsføringsloven. Der foreslås endvidere indført regler om gebyrer. Forbrugerombudsmanden savner dog regler om at reklamer skal være bindende for den erhvervsdrivende, ligesom gebyrreglerne bør strammes op.
Forbrugerombudsmandens høringssvar af 8. august 2005
Forbrugerstyrelsen
Amagerfælledvej 56
2300 København S
Forbrugerombudsmanden har modtaget forslag til lov om markedsføring i høring.
Indledningsvis skal bemærkes, at vi med tilfredshed kan konstatere, at moderniseringsforslaget også tilgodeser hensynet til forbrugerne. Det indeholder således navnlig bestemmelser om reklameidentifikation og om markedsføring rettet mod børn og unge, ligesom tilsynet med prismærkning bliver genindført.
Efter vores opfattelse er der med lovforslaget søgt gennemført en modernisering af markedsføringsloven, som der gennem adskillige år har været et stærkt behov for. De nuværende bestemmelser i markedsføringsloven, herunder sanktionsmulighederne, har ikke i tilstrækkeligt omfang kunnet sikre en fornuftig og rimelig varetagelse af berettigede forbruger- og samfundshensyn.
Forbrugerombudsmanden har gennem årene behandlet ganske mange sager om reklameidentifikation/skjult reklame og om markedsføring overfor børn og unge. Det er sket under henvisning til markedsføringslovens generelle bestemmelse om god markedsføringsskik. På baggrund af den omfattende praksis på områderne har Forbrugerombudsmanden udfærdiget vejledningen ”Børn, unge og markedsføring” og ”Vejledning om reklameidentifikation, skjult reklame” , der redegør for Forbrugerombudsmandens opfattelse af, hvad der er god markedsføringsskik på disse to områder.
De foreslåede udtrykkelige bestemmelser om reklameidentifikation og om markedsføring rettet mod børn og unge, herunder mulighederne for strafsanktionering, giver imidlertid Forbrugerombudsmanden et langt bedre grundlag for sit tilsyn og for håndhævelse på disse områder.
Forbrugerombudsmanden har også noteret sig, at markedsføringslovens forbud mod særlige markedsføringsmetoder i forslaget er ophævet og erstattet af en generel bestemmelse om brug af salgsfremmende foranstaltninger, som supplement til lovens bestemmelse om god mar-kedsføringsskik og forbud mod vildledning. De foreslåede ændringer er efter vor opfattelse mere tidssvarende, og giver Forbrugerombudsmanden et bedre grundlag for håndhævelse også i forhold til nye og anderledes markedsføringsmetoder.
Vi kan konstatere, at flere af de forslag, som Forbrugerombudsmanden er fremkommet med i markedsføringsudvalget ikke er medtaget i forslaget til lov om markedsføring. Der henvises til skemaet på side 33 ff i udvalgets betænkning, hvor de alternative forslag er noteret. Vi finder dog fortsat, at disse forslag vil kunne understøtte lovens formål og styrke markedsføringstilsynet, og derfor fortsat bør overvejes.
Vi skal særligt pege på følg ende forslag, som vi anser for centrale for en effektiv forbrugerbeskyttelse:
Reklamers bindende virkning
En reklame, et ”slagtilbud” e.l. binder i dag ikke den erhvervsdrivende i forhold til sine kunder . Det betyder, at forbrugerne som udgangspunkt ikke kan støtte ret på et reklameudsagn, der viser sig at være forkert eller vildledende. Vi hører ofte om forbrugere, som føler sig skuffet og snydt, når de ønsker at købe en annonceret vare som alligevel ikke er i butikken, når de møder op. Det er Forbrugerombudsmandens opfattelse, at erhvervsdrivende i mange tilfælde ikke tager reglerne for annoncering tilstrækkeligt alvorligt, vel vidende at risikoen for at få en bøde er begrænset. Den præventive virkning ved en bødestraf for at overtræde mar-kedsføringsloven er derfor ikke i sig selv tilstrækkelig.
Forbrugerombudsmanden har foreslået, at der indføres bestemmelser om reklamers bindende virkning, således at fx vildledende eller misvisende reklamer bliver bindende og eventuelt medfører erstatningsansvar overfor annoncøren i overensstemmelse med de almindelige erstatningsregler. Se side 34 og 47 i udvalgets betænkning.
Det er efter Forbrugerombudsmandens opfattelse vigtigt, at forbrugerne får mulighed for at støtte ret på de informationer, som forbrugerne bliver forsynet med gennem reklamer. En bestemmelse herom vil være præventiv og pædagogisk set i forhold til de erhvervsdrivende, og den vil skabe større tillid hos forbrugerne til oplysninger i reklamer.
Det vil være uheldigt – og til skade for forbrugerne – om gennemførelse af lovgivning på dette område sinkes af overvejelser om hvis ministerielle ressort spørgsmålet henhører under - Forbrugerministeriet (offentlig ret) eller Justitsministeriet (civilret).
Hvis praktiske, reale hensyn taler for regler i markedsføringsloven, jf. således forslaget i udredningen ”Reklamens bindende virkning” fra Nordisk Ministerråd - april 2001, bør de res-sortmæssige hensyn ikke unødigt blokere.
Gruppesøgsmål
Behovet for regler om gruppesøgsmål har ikke været behandlet i markedsføringsudvalget, men har været henlagt til drøftelser i Retsplejerådet. Forbrugerombudsmanden har sammen med Forbrugerrådet og erhvervsorganisationer haft møder med Retsplejerådet, som i nær fremtid må forventes at ville fremkomme med udkast til lovgivning om gruppesøgsmål. Forbrugerombudsmanden har ved forskellige lejligheder peget på behovet for effektive og praktiske muligheder for ved anlæggelse af èn sag at rejse erstatningskrav for mange forbrugere med samme krav mod en erhvervsdrivende. Forbrugerombudsmanden hilser derfor dette initiativ meget velkommen.
Den af Sø– og Handelsretten i juni d.å. afsagte dom i ”Viasat” – sagen vil også kunne få praktisk betydning for forbrugerne blandt andet i spørgsmålet om tilbagebetaling af pengebeløb i forbindelse med sager om overtrædelse af markedsføringslovens regler.
Gebyrer
Brugen af gebyrer har været stærkt stigende de sidste ti år. I dag kommer fx ca. en tredjedel af den finansielle sektors indtjening fra gebyrer. Opkrævningen af gebyrer kommer mange gange overraskende for forbrugerne, og opfattes som noget oven i varens eller tjenesteydel-sens pris. Eller som en ekstraomkostning knyttet til det at bruge varen eller tjenesteydelsen. Gebyrer er i en række tilfælde klart urimelige eller urimeligt høje og kan ofte ikke fravælges. Gebyrer virker ofte prisslørende og hæmmende for konkurrencen.
Erhvervsdrivendes anvendelse af gebyrer er – udover de helt generelle regler i aftaleloven - kun undtagelsesvis reguleret i lovgivningen. Forbrugerombudsmandens mulighed for at bruge markedsføringsloven til at gøre noget ved gebyrproblemerne er i dag stærkt begrænset.
Der er derfor et klart behov for generelle regler for, hvorledes gebyrer må bruges, så der kan skabes større klarhed og gennemskuelighed. Der er ikke sikret forbrugerne tilstrækkelig beskyttelse ved at der kan klages til fx et ankenævn, da det er de færreste forbrugere, som ønsker at indbringe et gebyr på fx 20 kr. for en klageinstans.
Forbrugerombudsmanden hilser det derfor velkomment, at der i lovforslaget er indført regler om at prisen ved afgivelse af prisoplysninger skal angives inklusiv gebyrer m.v., og at der foreslås regler om, hvorledes ændringer eller indførelse af nye gebyrer skal ske. Forbrugerombudsmanden skal dog i tilknytning hertil anføre, at forslaget først må anses at få reel gennemslagskraft, hvis det suppleres med en generel regel om, at et gebyr ikke må opkræves, medmindre forbrugeren forinden købet eller aftaleindgåelsen er gjort udtrykkeligt opmærksom på gebyret, gebyrets størrelsen og hvorledes det beregnes.
Forbrugerombudsmanden finder imidlertid, at der i lige så høj grad er behov for at fastsætte principper for størrelsen af et gebyr. Der er andre steder i lovgivningen fastsat principper for, hvor høje bestemte gebyrer må være, fx i lov om visse betalingsmidler § 9, stk.2, der har følgende ordlyd:
"For forudbetalte betalingsmidler kan brugeren opsige aftalen efter gyldighedsperiodens udløb og, såfremt krav fremsættes inden 1 år efter udløb, få udbetalt en eventuel restværdi. Udstederen kan kræve et gebyr for refusionen. Gebyret må ikke overstige, hvad der under hensyn til udstederens omkostninger ved refusionen og omstændighederne i øvrigt er rimeligt."
Er man uden for disse enkeltstående tilfælde kan den erhvervsdrivende selv fastsætte gebyrets størrelse. Et faktureringsgebyr eller et gebyr for at meddele adresseændring på 200, 300 eller 500 kr. (eller en forhøjelse på 50 %) kan således synes urimelig, navnlig hvis man ikke kan slippe for gebyret.
Ligeledes er der et behov for at kunne forhindre eller begrænse brugen af klart urimelige typer af gebyrer, fx et gebyr for at betale kontant.
Forbrugerombudsmanden har i markedsføringsudvalget stillet konkrete forslag til hvorledes generelle regler kan udformes, jf. udvalgets betænkning side 40 og 42.
Vi skal i øvrigt bemærke, at der Forbrugerombudsmanden bekendt allerede er foretaget flere undersøgelser og analyser af fx den finansielle sektor anvendelse af gebyrer, og disse undersøgelser bør kunne inddrages ved fastlæggelsen af generelle regler for gebyrer.
Økonomiske og administrative konsekvenser
I lovforslagets almindelige bemærkninger er det under afsnittet om økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige oplyst, at Forbrugerombudsmanden til tilsynet med markedsføringsloven på FFL 05 har fået tilført 1,2 mio. kr. og i de kommende år vil få tilført 2,2 mio. kr. med henblik på at løfte de ekstraopgaver, som følger af lovforslaget.
Forbrugerombudsmanden ønsker i denne anledning at påpege, at disse merbevillinger har eller vil betyde, at Forbrugerombudsmanden styrkes med ialt 4,5 årsværk. Der er for 2005 budgetteret med, at Forbrugerombudsmanden har ca. 16,5 årsværk, ekskl. ”overhead” til Forbrugerstyrelsen, til sin rådighed. Lovforslaget forventes således ikke at medføre yderligere ressourcetilførsel til Forbrugerombudsmanden.
I samme forbindelse skal det nævnes, at Forbrugerombudsmanden gennem de sidste 7-8 år er forudsat styrket, navnlig i forbindelse med tildeling af nye opgaver, svarende til 8-9 årsværk uden dette reelt har ført til en ressourceforøgelse hos Forbrugerombudsmanden. Det forventes ligeledes, at Forbrugerombudsmanden i den nærmeste fremtid vil blive udpeget som ”kompetent myndighed” efter EU forordningen om forbrugerbeskyttelsessamarbejdet mellem de nationale myndigheder for forbrugerbeskyttelsesarbejdet. Der er endnu ikke taget stilling til om denne nye opgave vil betyde, at Forbrugerombudsmanden bliver tilført nye ressourcer.
Den fremtidige tilsynsvirksomhed i forbindelse med de nye opgaver som henlægges til Forbrugerombudsmanden efter lovforslaget må ses i dette lys. Forbrugerombudsmanden kan frygte, at en effektiv tilsynsindsats indsats på alle de områder, som nu henlægges under Forbrugerombudsmanden, bliver svært opnåelig.
Endelig skal vi henlede opmærksomheden på direktiv 2005/29/EF af 11. maj 2005 om virksomheders handelspraksis, som skal være gennemført af medlemsstaterne senest 12. juni 2007 samt på ovennævnte forordning (EF) Nr. 2006/2004 af 27. oktober 2004 om håndhævelse af lovgivning om forbrugerbeskyttelse, der skal anvendes fra 29. december 2005.
De to EU-retsakter kan få meget stor betydning for hvorledes hensynet til forbrugerne fremtidigt kan varetages.
Dette høringssvar vil blive offentliggjort på www.forbrug.dk/forbrugerombudsmanden
Med venlig hilsen
Hagen Jørgensen
Forbrugerombudsmandens supplerende høringssvar af 26. august 2005
[Bemærk: De dagældende §§ 2, 16 og 18 er videreført i nugældende §§ 3, 23 og 25 i markedsføringsloven]
Forbrugerstyrelsen
Amagerfælledvej 56
2300 København S
Høring over udkast til forslag til lov om markedsføring
Efter høringsfristens udløb er Dansk Handel & Service fremkommet med deres høringssvar af 17. august 2005, som nu er offentliggjort på brancheforeningens hjemmeside, og som indeholder forslag, som ikke er gjort gældende i markedsføringsudvalget.
Dette giver Forbrugerombudsmanden anledning til at fremkomme med følgende bemærkninger som supplement til vores høringssvar af 8. august 2005:
1. Markedsføringslovens forhandlingsprincip
Dansk Handel & Service anfører i høringssvaret, at erhvervslivet alt for ofte oplever, at Forbrugerombudsmanden træffer beslutninger uden en tilstrækkelig forudgående dialog. Derfor foreslår Dansk Handel & Service, at markedsføringsloven ændres, så forhandlingsprincippet styrkes og udbygges, så Forbrugerombudsmanden altid forpligtes til at føre en reel forhandling med erhvervslivets og forbrugernes organisationer.
Vi kan oplyse, at Forbrugerombudsmanden den 18. august 2005 har afholdt et møde med Dansk Handel & Service om prismarkedsføring i forbindelse med udsalg og om forløbet i foråret og sommeren i år, hvor Forbrugerombudsmanden anmeldte flere elektronikvirksomheder til politiet. Dansk Handel & Services havde reageret på anmeldelserne ved at henvende sig til Folketingets Erhvervsudvalg med brev af 28. juni 2005.
Det fremtidige samarbejde blev også drøftet på mødet, og der var enighed om et ønske om en god dialog og et konstruktivt samarbejde for fremtiden, en dialog som Forbrugerombudsmandens hele tiden har haft opfattelsen af eksisterede, indtil Dansk Handel & Service henvendte sig til Folketingets Erhvervsudvalg.
Baggrunden for Forbrugerombudsmandens anmeldelse af elektronikvirksomhederne var, at Forbrugerombudsmanden gennem årene har modtaget talrige klager over vildledende prismarkedsføring. Som hjælp til de erhvervsdrivende – og med henblik på at sikre en mere reel priskonkurrence - udarbejdede Forbrugerombudsmanden derfor i 1997 en vejledning om prismarkedsføring. Vejledningen, der blev opdateret i 2002, beskriver en række problemstillinger og typetilfælde, men er ikke udtømmende. Begge vejledninger blev inden udstedelsen udsendt i bred høring, blandt andet til Dansk Handel og Service.
På baggrund af klagerne besluttede og offentliggjorde Forbrugerombudsmanden i vinteren / foråret 2004, at han agtede at undersøge forholdene i branchen. Dansk Handel og Service blev endvidere orienteret herom af Forbrugerombudsmanden på et møde i februar 2004.
Den planlagte undersøgelse var genstand for en betydelig medieomtale og interesse, bl.a. hos Dansk Handel & Service.
Med henblik på generelt og stikprøvevis at afdække eventuelle problemer på området har Forbrugerombudsmanden i løbet af efteråret og vinteren 2004-2005 i samarbejde med et konsulentfirma fulgt prismarkedsføringen af en række produkter i en række udvalgte kæder, herunder de anmeldte elektronikbutikker, El-Giganten A/S, Merlin og Electronic World.
Efter en gennemgang af konsulentfirmaets undersøgelser blev Forbrugerombudsmanden opmærksom på en række forhold, som efter hans opfattelse var klart i strid med vildledningsforbudet i markedsføringslovens § 2, stk.1 og vejledningen om prismarkedsføring. Forbrugerombudsmanden forelagde de nu anmeldte firmaer disse forhold.
Forbrugerombudsmanden fandt ikke, at den af virksomhederne indsendte dokumentation imødegik Forbrugerombudsmandens vurdering.
Da sagerne vedrører en strafbelagt bestemmelse i markedsføringsloven, hvis overtrædelse efter Forbrugerombudsmanden opfattelse er klar og dokumenterbar, fandt Forbrugerombudsmanden ikke, at hans henvendelse til virksomhederne skulle betragtes som et forhandlingsoplæg.
Tidligere førte Forbrugerombudsmanden også en egentlig dialog med virksomheden i sådanne sager. Men denne procedure har Forbrugerombudsmanden måtte ændre, efter at Sø & Handelsretten overfor Forbrugerombudsmanden i en dom udtalte, at det gav anledning til retssikkerhedsmæssige betænkeligheder, at Forbrugerombudsmanden sammenblander spørgsmålet om, hvorvidt en sag om en virksomheds overtrædelse af markedsføringsloven skal sendes til politiet med henblik på strafferetlig forfølgning, med spørgsmålet om efter forhandling at opnå et tilsagn fra virksomheden om dennes fremtidige markedsføring jf. markedsføringslovens § 16.
Det er Forbrugerombudsmandens opfattelse, at forhandlingsprincippet jf. markedsføringslovens § 16 overholdes. Samtidig rådgiver Forbrugerombudsmanden i vid udstrækning virksomhederne i forbindelse med tvivlspørgsmål omkring deres markedsføring. Erhvervsvirksomhederne og deres rådgivere kan indhente forhåndsbesked jf. markedsføringslovens § 18 eller få telefonisk vejledning, og kan få oplysninger om regler og praksis på www.hvadergodskik.dk, så deres medlemmer får nem adgang til den omfattende og relevante information, som ligger på hjemmesiden.
Dansk handel & Service oplyste på mødet den 18. august 2005 med Forbrugerombudsmanden, at der nu på brancheforeningens hjemmeside ville blive linket til Forbrugerombudsmanden.
2. Bekendtgørelsen om regler for Forbrugerombudsmandens virksomhed
Dansk Handel & Service anfører i høringsbrevet, at forbrugerombudsmandsembedet i mange år har været administreret grænseafprøvende, og at dette ses af "den forholdsvis store andel af retssager, som Forbrugerombudsmanden har tabt ved domstolene". Dette mener Dansk Handel & Service er en stor belastning for de berørte virksomheder herunder den "meget aggressive medieeksponering af sagerne", fx før der er faldet dom. Dansk Handel & Service forslår derfor en ændring i bekendtgørelsen om regler for Forbrugerombudsmandens virksomhed, hvorefter Forbrugerombudsmanden skal være objektiv og udvise forsigtighed med at rejse tiltale, når grundlaget ikke er sikkert. Endvidere foreslår Dansk Handel & Service, at bestemmelsen om Forbrugerombudsmandens pligt til at orientere offentligheden ændres, så der udvises tilbageholdenhed med at omtale straffesager, før disse er afgjort ved domstolene.
Vi kan oplyse, at Forbrugerombudsmanden siden 1991 ud af 88 principielle straffesager og civilretlige sager for Sø & Handelsretten og Højesteret har vundet ¾ af sagerne.
Forbrugerombudsmanden udviser i alle sager den fornødne forsigtighed med at rejse sager og sørger for en grundig gennemgang af sagerne både hvad angår juraen og faktum, herunder indhentelse af fornøden dokumentation inden en eventuel anmeldelse om strafbar overtrædelse af lovgivningen sendes til politiet. Forbrugerombudsmanden er selvsagt ikke interesseret i at rejse sager på et løst grundlag.
Er der tvivl om hvorvidt en ny markedsmetode er lovlig, indgiver Forbrugerombudsmanden ikke politianmeldelse med henblik på strafforfølgning, men anlægger sagen som en forbudssag.
I de sager, hvor Forbrugerombudsmanden anmelder en erhvervsvirksomhed for overtrædelse af markedsføringsloven til politiet, er virksomheden beskyttet af strafferetsplejens bestemmelser og af bestemmelserne i offentlighedsloven. Der ses ikke saglige grunde til, at virksomheder, der bliver anmeldt for overtrædelse af markedsføringslovens strafbelagte bestemmelser, skal have en særlig yderligere beskyttelse, og til at forbrugerne skal afskæres fra en objektiv orientering fra Forbrugerombudsmanden om de straffesager, som bliver rejst, og når de er afgjort ved domstolen, om resultatet, hvad enten der er tale om domfældelse eller frifindelse.
Mediernes omtale af virksomheders opførsel på markedet eller om straffesager er omfattet af medieansvarsloven og de presseetiske regler. Forbrugerombudsmanden har selvsagt ikke noget ansvar herfor.
Af ovennævnte grunde er det vor opfattelse, at der ikke er behov for ændring af lovgivningen herunder ændring af bekendtgørelsen om regler for Forbrugerombudsmandens virksomhed, som foreslået af Dansk Handel og Service.
Kopi af dette brev er dags dato sendt til orientering til Dansk Handel og Service og Forbrugerrådet.
Brevet vil blive lagt på www.forbrugerombudsmanden.dk. Denne hjemmeside, der blev færdigudviklet i foråret i år, er netop en imødekommelse af et ønske fra erhvervsorganisationerne og virksomhederne om en målrettet, direkte information til erhvervslivet om de love som Forbrugerombudsmanden fører tilsyn med og om den praksis, der gennem årene er ført på området. Det er en let anvendelig hjemmeside, som giver svar på mange af de spørgsmål, som kan dukke op fx ved tilrettelæggelsen af markedsføring og i kundebehandling. Informationen ajourføres løbende.
Med venlig hilsen
På Forbrugerombudsmandens vegne
Birgitte Wested
Fuldmægtig, cand.jur.