Forslaget omhandler i princippet alle former for betalinger (bankoverførsler, betalingsservice mv.) og betalingsmidler uanset medie og teknologi (fysisk kort, internetbaseret, chip eller kode), branche (bank, teleselskab, trafikselskab eller detailforretning).
Der er stillet forslag om bl.a. godkendelser af selskaberne, hvilke oplysninger brugerne skal have, ansvars- og hæftelsesregler, hvis noget går galt, frister for ordrers udførelse, hvem der skal bære omkostningerne mv.
Det er tanken, at de enkelte medlemslande ikke må have egne regler på de områder, som direktivet regulerer.
Danmark har på dette område i mange år haft gode forbrugerregler, navnlig i betalingsmiddelloven. Mange af de danske regler er blevet til i samarbejde mellem bankerne og forbrugerorganisationerne.
Da forslaget på mange måder lægger op til dårligere regler, har Forbrugerombudsmanden i sit høringssvar forsvaret de danske forbrugerbeskyttelsesregler. Forbrugerombudsmanden kan støtte europæiske regler, hvis blot forbrugerbeskyttelsen bliver tilstrækkelig høj.
Høringssvar af 20. januar 2006 til direktivforslag om betalingstjenester i det indre marked.
Finanstilsynet
Gl. Kongevej 74 A
1850 Frederiksberg C
20. januar 2006
Sag 1179/8-73 SI/SI
Bemærkninger til Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om betalingstjenester i det indre marked, KOM(2005) 603.
Forbrugerombudsmanden fremsender hermed bemærkninger til Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om betalingstjenester i det indre marked.
Bemærkningerne er særligt knyttede til de dele af Kommissionens forslag, som vedrører forbrugerbeskyttelsen og tilliden til at betalingsformidling gennemføres på en for forbrugerne betryggende måde.
Da Danmark samtidig i over 20 år har haft en regulering af betalingsmidler og -systemer, som på mange måder har fungeret til stor tilfredshed for såvel forbrugere som betalingsformidlere, og som har haft en særdeles positiv indvirkning på tilliden til og udbredelse af nye betalingsmidler, er det generelt Forbrugerombudsmandens opfattelse, at der i forbindelse med forhandlingerne om direktivforslaget bør arbejdes for, at forbrugerbeskyttelsesniveauet i den gældende lov om visse betalingsmidler opretholdes. Opmærksomheden henledes i den forbindelse på, at der med direktivforslaget foreslås totalharmonisering jf. art. 78.
Det er Forbrugerombudsmandens opfattelse, at det foreliggende forslag på en række punkter vil indebære væsentlige forringelser i forhold til det beskyttelsesniveau man i dag kender efter de danske regler, og derfor ikke umiddelbart er acceptabelt.
Det bemærkes, at direktivforslaget i mange af sine formuleringer rummer så store uklarheder, at det kan være vanskeligt på nuværende tidspunkt at vurdere rækkevidden og konsekvenserne af mange af forslagene. Det er derfor centralt, at disse uklarheder i det videre forløb søges afdækket. Først herefter vil der på et fyldestgørende grundlag kunne tages endelig stilling til forslaget.
Det skal dog samtidig hermed understreges, at vi er klart positive over for tanken om at opstille gennemskuelige, rimelige og fælles regler for betalingstjenester inden for EU, da dette må anses for væsentlig for forbrugere og samhandlen i al almindelighed, og da det i dag er udbyderne, som i vidt omfang opstiller regler og vilkår for betalingstjenesterne.
Generalklausul om sikkerhed og tilsyn
Det fremgår af den danske betalingsmiddellovs § 4, at betalingssystemer skal indrettes så de er sikre og velfungerende. Et betalingssystem skal indrettes og virke således, at der sikres brugerne gennemsigtighed, frivillighed, beskyttelse mod misbrug samt fortrolighed om brugerens anvendelse af betalingsmidlet samt beskyttelse mod misbrug. Der er et krav om, at udbyderen løbende træffer de juridiske, organisatoriske, driftsmæssige, tekniske og sikkerhedsmæssige foranstaltninger, som er nødvendige for, at der er tale om et sikkert og velfungerende betalingssystem. Såfremt dette ikke er tilfældet, kan tilsynsmyndigheden (Forbrugerombudsmanden) søge at ændre disse forhold ved forhandling og som sidste udvej, kan der udstedes påbud f.eks. om etablering af nødvendige sikkerhedsprocedurer.
Direktivforslaget indeholder ikke en tilsvarende bestemmelse. I art. 5, der omhandler betingelserne for at opnå autorisation som betalingsinstitut, findes en række krav om, at ansøgeren skal beskrive driften af betalingsinstituttet, herunder administrative procedurer, der lader formode, at instituttet anvender sunde og passende procedurer og kontrolforanstaltninger (litra c). Det er imidlertid ikke klart, om der hermed sigtes til betalingssystemers sikkerhed, ligesom disse bestemmer også kun finder anvendelse for betalingsinstitutter. Efter forslaget kan også finansieringsinstitutter, udstedere af elektroniske penge og postgirokontorer udbyde betalingstjenester.
Det er hermed også usikkert, hvordan Kommissionen forestiller sig at det sikres, at der er den fornødne sikkerhed i de betalingssystemer og –midler, som bliver omfattet af forslaget.
Det skal understreges, at der ikke i den danske lov stilles specifikke tekniske eller sikkerhedsmæssige krav til et betalingssystems indretning. Loven gælder for alle former for moderne betalingsmidler uanset medie og teknologi (fysisk kort, internetbaseret, chip eller kode) eller branche (kreditinstitut, teleselskab, trafikselskab, teleudbyder eller detailforretning), og uanset om der er tale om et prepaid eller et postpaid betalingsmiddel. Kontante betalingsmidler, checks og lignende er dog undtaget.
Hvilket sikkerhedsniveau et bestemt betalingsmiddel eller betalingssystem skal have afhænger af betalingsmidlets/systemets karakter og anvendelsesområde, herunder om det er et internationalt eller lokalt system, om det kan bruges til begrænsede transaktioner, små eller store beløb, og det er udbyderens egen vurdering.
Da det imidlertid ud fra et samfunds- og brugermæssigt aspekt er afgørende, at systemerne er sikre at anvende, og man kan have er tillid hertil, må der være mulighed for, at en tilsynsmyndighed efterfølgende kan skride ind over for betalingsmidler/-systemer, som kan give/giver anledning til problemer. De krav, som i medfør af bestemmelsen kan stilles til et betalingsmiddel/system afhænger selvsagt af, om betalingsmidlet har et begrænset anvendelsesområdet, eller om det kan bruges til at gennemføre store transaktioner på tværs af landegrænser.
Det er derfor vores bestemte opfattelse, at der bør arbejdes for at indsætte en tilsvarende bestemmelse som den danske generalklausul i forslaget. Den danske bestemmelse vil kunne tjene som inspirationsmodel i den forbindelse.
Hæftelse ved uberettiget brug af betalingsmidler
Ifølge direktivets artikel 50, stk. 1, skal en bruger af en betalingstjeneste bære tab på op til højest 150 Euro, som følge af brug af et tabt eller stjålent verifikationsinstrument, når tabet opstår, før brugeren får underrettet udbyderen af betalingstjenesten.
Efter lov om visse betalingsmidler § 11, stk. 1, skal en udsteder af et betalingskort som udgangspunkt bære tab som følge af andres uberettigede anvendelse af et betalingsmiddel. Dog følger det af § 11, stk. 2, at brugeren skal hæfte for de første 1.200 kr., når den til betalingsmidlet personlige, hemmelige kode er anvendt. Hvis brugeren får underrettet kortudstederen, inden misbruget finder sted, gælder selvrisikoreglen ikke. I modsætning til direktivet kan den særlige selvrisikoregel i § 11, stk. 2, kun anvendes, når der til betalingsmidlet er knyttet en personlig, hemmelige kode, og denne har været brugt i det konkrete tilfælde af misbrug.
Den danske regel er udformet ud fra den antagelse, at betalingssystemer/midler baseret på en personlig, hemmelige kode har en højere sikkerhed end andre, som typisk kræver underskrift eller har endnu mere usikre identifikationskontroller. Det forudsættes (og kan og bliver efterprøvet af tilsynsmyndigheden), at de betalingsmidler/-systemer, som anvender kode, også rent faktisk har betryggende og gode kontrol- og sikkerhedsprocedurer
Ifølge direktivets art. 50, stk. 2, hæfter brugeren for alle tab uden beløbsbegrænsning som følge af uautoriseret brug, hvis han har handlet svigagtigt eller udvist grov forsømmelse.
Efter betalingsmiddelloven § 11, stk. 3-5, hæfter en bruger for max 8.000 kr., når han har udvist forskellige former for groft uforsvarlig adfærd, og koden har været anvendt, eller der foreligger en forfalsket underskrift i forbindelse med en fysisk eller elektronisk aflæsning af et betalingsmiddel.
Efter § 11, stk. 6, hæfter brugeren uden beløbsbegrænsning, hvis betalingsmidlet er anvendt sammen med koden, når koden er oplyst til den, der har foretaget den uberettigede brug af betalingsmidlet, og brugeren burde have indset at der var risiko for misbrug. I et sådan tilfælde er det udbyderen, som skal bevise at brugeren har fejlen.
Det er på denne baggrund Forbrugerombudsmandens opfattelse, at reglerne om hæftelse ved uberettiget brug af betalingsmidler vil blive væsentligt forringet til skade for forbrugerne, hvis direktivet bliver vedtaget med den nuværende formulering.
Det skal samtidig pointeres, at de danske regler er blevet til efter forhandlinger mellem erhvervs- og forbrugerorganisationerne, og at reglerne har fungeret til alles tilfredshed gennem mange år. Hertil kommer, at reglerne er formuleret på en måde, så de giver udbyderne et incitament til at styrke sikkerheden ved at bruge personlige, hemmelige koder.
Der bør derfor i forbindelse med forhandlingerne arbejdes for, at direktivets regler om uberettiget brug tillempes de danske regler, og der ikke sker en forringelse af forbrugerbeskyttelsen.
Artikel 52 bestemmer, at en betaler, der handler i god tro, har ret til tilbagebetaling af en uautoriseret transaktion, som allerede er gennemført, når autorisationen ikke angav det præcise beløb, og beløbet for den gennemførte transaktion ikke svarer til det beløb, som en betaler i samme situation med rimelighed kunne forvente.
Et praktisk eksempel på denne situation kan være biludlejning, hvor lejeren – som et slags depositum og for at få bilen udleveret – bliver bedt om at underskrive en betalingsnota uden at beløbet er angivet.
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at de danske udbydere i deres vilkår over for kortindehavere advarer mod og fraråder, at kortholdere skriver under på betalingsnotaer, hvor beløbet ikke er angivet, da misbrugsrisikoen er for stor.
Vi har forstået på Kommissionen, at reglen også er tænkt at skulle dække direct debiting/betalingsservice, hvor betaleren har givet betalingsmodtageren eller sin bank en bemyndigelse til fremover at betale visse krav eller beløb fra betalerens konto.
Det er Forbrugerombudsmandens holdning, at denne bestemmelse for det første er uklart og uhensigtsmæssigt formuleret, og at den dermed vil være processkabende, men primært bryder den med det afgørende princip, at betalingstransaktioner ikke bør gennemføres, medmindre betaleren klart har autoriseret transaktionen.
Forbrugerombudsmanden skal særligt bemærke, at vi har set mange eksempler på, at forbrugere i begge situationer er kommet i vanskeligheder, da der gennemføres transaktioner, som forbrugerne ofte ikke kan acceptere – enten på grund af at man slet ikke kan anerkende kravet eller at der opkræves forkerte beløb, eller at en gammel betalingstilladelse senere bruges til opkrævning af andre end krav oprindeligt forudsat. Forbrugerens situation vanskeliggøres samtidig ofte væsentligt ved, at der kan være tale om en betalingsmodtager, fx biludlejer, i et andet land.
Bestemmelsen bør derfor ændres således, at det omtvistede beløb straks ved en indsigelse skal tilbageføres af betalerens betalingsformidler, såfremt betalingsmodtageren ikke kan godtgøre, at han var berettiget til at hæve det omtvistede beløb.
Fjernsalg
Forbrugerombudsmanden har udstedt retningslinjer om beskyttelse af forbrugerne ved brug af betalingskort i forbindelse med e-handel, som sikrer forbrugerne at få tilbageført beløb, der er trukket på betalingskortet, hvis f.eks. den bestilte vare aldrig dukker op. Retningslinjerne er blevet til ved forhandlinger mellem Forbrugerombudsmanden og erhvervs- og forbrugerorganisationer, og har fungeret tilfredsstillende i mange år.
Direktivet indeholder ikke en sådan regel.
Handlen over internettet gennemføres i dag i praksis ved hjælp af betalingskort, hvor der ikke kan gennemføres de sædvanlige sikkerhedskontroller ved hjælp af kode eller underskrift. Undersøgelser viser, at netop sikkerheden for ikke at tabe penge ved handel på internettet, optager forbrugere meget og er af stor betydning for forbrugernes tillid ved at handle på internettet.
Forbrugerombudsmanden finder derfor, at en tilsvarende brugerbeskyttelse eksplicit bør skrives ind i direktivet, eller det i det mindste må undersøges, om direktivet forhindrer disse danske regler fremover. Såfremt direktivet i sin nuværende formulering forhindrer videreførelsen af Forbrugerombudsmandens retningslinier, bør direktivforslaget ændres således, at disse retningslinier kan opretholdes.
Andre regler af betydning for forbrugerbeskyttelsen
Direktivforslaget indeholder i artikel 34 regler om brugerens mulighed for at kunne opsige en aftale om betalingstjeneste. Efter disse regler kan brugeren tilsyneladende bindes af en aftale i op til 12 måneder.
Den danske betalingsmiddellov indeholder i § 9, stk.1, en bestemmelse om, at brugeren til enhver tid kan opsige aftalen om tilslutningen til betalingssystemet.
En sådan regel sikrer ikke blot brugerne mod at blive bundet af urimelige aftaler/vilkår, men sikrer også brugerens valgmuligheder til gavn for den fri konkurrence.
Forbrugerombudsmanden anbefaler, at der arbejdes på at forbedre direktivforslagets regler om ophør, opsigelse m.v. til gavn for forbrugernes valgmulighed og konkurrencen, og til sikring af den forbrugerbeskyttelse danske forbrugere i dag har.
Ligeledes skal der peges på, at danske brugere af forudbetalte betalingsmidler, fx et telefonkort, hvis gyldighedsperiode er udløbet, men hvor betalingsmidlet fortsat har en restværdi, er sikret krav på tilbagebetaling, jf. lovens § 9, stk. 2. Denne regel er begrundet i, at man har fundet, at det vil være urimeligt, hvis en udbyder kunne tilegne sig de beløb, som er forudbetalt af brugeren, men ikke brugt indenfor gyldighedsperioden. Der kan samtidig være tale om ganske betydelige beløb, da flyselskaber og andre transportselskaber udsteder sådanne betalingsmidler. Der findes således forudbetalte betalingsmidler i Danmark, som kan have en værdi på mange tusinde kroner.
En tilsvarende ret til refusion foreslås indsat i direktivteksten.
Endelig skal Forbrugerombudsmanden støtte, at der i direktivet indsættes klare regler omkring beregning og opkrævning af gebyrer og andre omkostninger samt frister for afvikling og lignende, der sikrer forbrugerne gennemsigtighed og forudsigelighed, da dette må anses for væsentligt for forbrugerbeskyttelsen.
Dette høringssvar vil blive lagt på www.forbrug.dk [nu www.forbrugerombudsmanden.dk].
Med venlig hilsen
På Forbrugerombudsmandens vegne
Søren Iversen
specialkonsulent